Los Estudios De Factibilidad Y Su No Aprovechamiento En La Ejecución De Obras De Infraestructura

Los Estudios de Factibilidad y su no aprovechamiento en la ejecución de obras de Infraestructura – La necesidad de una Modificación en el Artículo 58º del DS Nº 084-2004-PCM:

 Cuestiones Preliminares:

Mediante Ley Nº 27293 del nueve de Mayo del 2002, el Congreso de la República creó el Sistema Nacional de Inversión Pública – SNIP, con la finalidad de optimizar el uso de los Recursos Públicos destinados a la inversión, mediante el establecimiento de principios, procesos, metodologías y normas técnicas relacionados con las diversas fases de los proyectos de inversión; quedando sujetas a sus disposiciones todas las Entidades y Empresas del Sector Público No Financiero que ejecuten Proyectos de Inversión con Recursos Públicos.

Todos los proyectos que se ejecutan en el marco del Sistema Nacional de Inversión Pública se rigen por las prioridades que establecen los planes estratégicos nacionales, sectoriales, regionales y locales por los principios de economía, eficacia y eficiencia durante todas sus fases y por el adecuado mantenimiento en el caso de la infraestructura física para asegurar su utilidad en el tiempo.

Cabe señalar que mediante Decreto Supremo Nº 102-2007-EF se aprueba el Reglamento del SNIP; en dicho cuerpo normativo se define como Proyecto de Inversión Pública a toda intervención limitada en el tiempo que utiliza total o parcialmente recursos públicos, con el fin de crear, ampliar, mejorar, o recuperar la capacidad productora o de provisión de bienes o servicios; cuyos beneficios se generen durante la vida útil del proyecto y éstos sean independientes de los de otros proyectos; no considerándose como tal a las intervenciones que constituyan gastos de operación y mantenimiento, así como a reposición de activos que: (i) se realice en el marco de las inversiones programadas de un proyecto declarado viable; (ii) esté asociada a la operatividad de las instalaciones físicas para el funcionamiento de la entidad; o (iii) no implique ampliación de capacidad para la provisión de servicios.

Es así que mediante Resolución Directoral Nº 009-2007-EF-68.01 se aprobó la Directiva General del SNIP. Dentro de los alcances del acotado sistema técnico legal, los Proyectos de Inversión Pública se sujetan a las siguientes fases: a) Preinversión: Comprende la elaboración del perfil, del estudio de prefactibilidad y del estadio de factibilidad. b) Inversión: Comprende la elaboración del expediente técnico detallado y la ejecución del proyecto. c) Postinversión: Comprende los procesos de control y evaluación ex post.

Haciendo un comentario, la Directiva aludida anteriormente, define al Perfil como una estimación inicial tanto de aspectos técnicos como de beneficios y costos de un conjunto de alternativas. Por otro lado se define al Estudio de Prefactibilidad como el estudio de las diferentes alternativas seleccionadas en función del tamaño, localización, momento de iniciación, tecnología y aspectos administrativos. Ésta es la última instancia para eliminar alternativas ineficientes. En cuanto al Estudio de Factibilidad lo define como la valoración precisa de los beneficios y costos de la alternativa seleccionada considerando su diseño optimizado. Por otro lado, define a un Estudio Definitivo como el estudio que permite definir a detalle la alternativa seleccionada en el nivel de preinversión y calificada como viable. Para su elaboración se deben realizar estudios especializados que permitan definir: el dimensionamiento a detalle del proyecto, los costos unitarios por componentes, especificaciones técnicas para la ejecución de obras o equipamiento, medidas de mitigación de impactos ambientales negativos, necesidades de operación y mantenimiento, el plan de implementación, entre otros requerimientos considerados como necesarios de acuerdo a la tipología del proyecto. En proyectos de infraestructura, a los estudios especializados se les denomina de ingeniería de detalle (topografía, estudios de suelos, etc.) Los contenidos de los Estudios Definitivos varían con el tipo de proyecto y son establecidos de acuerdo con la reglamentación sectorial vigente y los requisitos señalados por la Unidad Formuladora y/o Unidad Ejecutora del Proyecto. Finalmente, define al Expediente Técnico Detallado como el documento que contiene los estudios de ingeniería de detalle con su respectiva memoria descriptiva, bases, especificaciones técnicas y el presupuesto definitivo.

Tal como establece la Ley especial en comentario, para pasar a la fase de Inversión es requisito sinequanon que se declare la viabilidad del estudio de Factibilidad, ello debido a su tecnicismo y grado de confiabilidad.

Problemática:

Como se puede apreciar en el cuadro anterior, la etapa de Inversión comprende la elaboración de los estudios definitivos y el expediente técnico así como la ejecución de la obra. Para la materialización de estas dos sub etapas, las entidades públicas tienen que aperturar procesos de contratación públicas diferentes, con la finalidad de que se seleccione al contratista que la ejecutará (empresas constructoras) y a la supervisión que vele por la correcta ejecución de obra (empresas consultoras).

Todo el proceso de ejecución de obra se realiza pues en base a las modalidades establecidas en el Artículo 58 del reglamento del TUO de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones del Estado - RTUOLCAE, aprobado mediante DS Nº 084-2004-PCM.

Es decir, además de que la Entidad gasta en la formulación de  un estudio eminentemente técnico como el Estudio de Factibilidad, por exigencia de la norma la entidad debe convocar a un proceso de contratación pública a efectos de que se seleccione un contratista que elabore “estudios definitivos”, máxime si la Directiva aludida define diferencias entre estos dos conceptos, a pesar de que técnicamente resultan a nuestro criterio lo mismo, ello entendiendo lo estricto del concepto de diseño optimizado.

Una exigencia de modificatoria:

A nuestro criterio, consideramos pues que teniendo en cuenta los alcances y gasto de lo que implica para el erario nacional un estudio de factibilidad, el artículo 58º RTUOLCAE  debe preveer la posibilidad de que en un solo proceso de contratación pública la entidad contrate los servicios de un contratista a efectos que este elabore los estudios definitivos (en base al estudio de factibilidad aportado por la entidad en el cual se delimita el valor referencial, el mismo que podría ser actualizado) así como ejecúte la obra.

El sustento de la propuesta en si se debe a que en nuestro país las obras viales han carecido de una perspectiva  a largo plazo y por lo tanto se ha producido un aumento generalizado de costos de construcción y post construcción; por ende se han generado obras más costosas que lo previsto en sus respectivos expedientes técnicos lo que conlleva a problemas de reconocimiento de presupuestos adicionales.

Entre las ventajas de la propuesta figuran las siguientes:

-         Se permitirá trasladar el riesgo de diseño o deficiencias al constructor, siendo de su completa responsabilidad un proceso de ejecución defectuosa de la obra, por falta de precisión en las condiciones de seguridad establecidas; asumiendo el Estado responsabilidad tan solo por caso fortuito o fuerza mayor.

-         En correlación a la ventaja anterior, se permitirá identificar plenamente al responsable de la mala calidad de la Obra; lo que obligará al contratista a plantear o formular actividades de control de la actividad; conllevando ello a mejorar la calidad de la obra, encaminándonos así en un buen sendero al proceso de certificación ISO 9000 que lo ostentan países como Chile y Colombia.

Lo manifestado, resulta procedente ya que de conformidad con la constitución política del estado (Art. 58°) el Estado orienta el desarrollo del país, y actúa principalmente en áreas como las de la infraestructura y por el simple hecho de que la norma especial de contrataciones y adquisiciones estatales regula (Art. 3°) los principios de economía y vigencia tecnológica, por los cuales en toda adquisición o contratación se aplicarán los criterios de simplicidad, austeridad, concentración y ahorro en el uso de los recursos, en las etapas de los procesos de selección y en los acuerdos y resoluciones recaídos sobre ellos, debiéndose evitar en las Bases y en los contratos exigencias y formalidades costosas e innecesarias; así como considerando que la ejecución de obras deben reunir las condiciones de calidad y modernidad tecnológica necesarias para cumplir con efectividad los fines para los que son requeridos, desde el mismo momento en que son adquiridos o contratados, y por un determinado y previsible tiempo de duración, con posibilidad de adecuarse, integrarse y repotenciarse, si fuera el caso, con los avances científicos y tecnológicos.

         Efectivamente, con la propuesta que es materia del presente artículo, los beneficios de este modelo de concurso permitirían Fortalecer la pre inversión de los proyectos de infraestructura, reducir el tiempo para la ejecución de la etapa de inversión de los proyectos mediante la realización de un solo proceso para el proyectista  y el ejecutor de obra, permitirían la entra en operaciones en el menor plazo posible en los proyectos de infraestructura, se incentizivaría la realización de estudios de Ingeniería de detalle de calidad, se disminuiría la cantidad de horas hombre que se utilizan en las diferentes etapas de los procesos de selección; el diseño propio por parte del contratista, el traslado de responsabilidad  más el pago a suma alzada, lo obliga a efectivizar un estudio minucioso, lo que generará una seguridad en los intereses estatales; el reconocimiento de pago por concepto de adicionales se realizará a costos unitarios reales de obra determinados en el proceso de liquidación final de obra.; todo ello permitirá que en un futuro en nuestro país se pueda llegar a otorgar a las empresas constructoras los máximos estándares de certificación ISO 9000.

La inclusión del mecanismo de contratación pública propuesto, no desnaturaliza las   ya definidas y se constituye en un proceso independiente; por lo que su inclusión en nuestra legislación contractual- estatal no afectaría los alcances de otras disposiciones en ella contenidas, debiendo facultarse al Consejo Superior de Contrataciones del Estado - CONSUCODE emitir las disposiciones complementarias para los procesos de selección que se convoquen mediante ésta modalidad.

En tal sentido, debería incorporase dentro de las modalidades establecidas en el Artículo 58º un concurso oferta con pago  de adicionales específicos a costos unitarios reales de obra en donde la característica que la diferencia es que en tal supuesto no se cuenta con un perfil o expedientillo, sino más bien con el estudio de factibilidad, el cual constituye una valoración precisa de los beneficios y costos de la alternativa seleccionada considerando su diseño optimizado; estudio meticuloso y especializado.

Ello permitirá a la entidad no hacerse responsable de los adicionales que pudieran surgir y que sean imputables al contratista tales como Diferencia de Metrados, Soluciones Técnicas, Obras no contempladas, Diferencia de clasificación de materiales, etc. conllevando con ello un ahorro en el tiempo de ejecución así como un ahorro al erario nacional.